2.1 Laajan hyvinvointivaltion kriisi Suomessa
Laajan hyvinvointivaltion kriisi oli moni-ilmeinen ja toteutui useilla yhteiskuntaelämän lohkoilla yhtä aikaa. Sosiaalipoliittisesti laajan hyvinvointivaltion muotoja on kuvattu esimerkiksi Gösta Esping Andersenin hyvinvointiregiimimallissa ja sen edelleen kehittelyissä (ks. esim. Hemerijck 2015).
Vuosina 1980–2005 Suomi muuttui perusteellisesti. Aiemmin kansallisissa raameissa toiminut pääoma kansainvälistyi globalisoitumisen myötä, ja myös julkishallintoa alettiin virtaviivaistaa ja johtaa kuin liikelaitosta. Muutos oli tutkijoiden mukaan niin merkittävä ja laaja-alainen, että voidaan perustellusti puhua yhteiskuntamallin muutoksesta. Varmasti oli myös kyse legalistisen hallintoperinteen muutoksesta kohti yhteiskuntateoreetikkojen suosimaa joustavampaa mallia (Heiskala & Luhtakallio 2006, 7).
Bob Jessop (2002, 92) kuvaa hyvinvointivaltion kriisiä paitsi talouden, myös laajemmin koko finanssisektorin kriisinä (fisco-financial). Talouden ulkopuolella muutos kosketti sekä poliittista että yhteiskunnan sosiaalista järjestystä. Kriisiä on vaikea luonnehtia yksityiskohdissaan objektiivisena, yksiselitteisenä tapahtumakulkuna, mutta sen keskeinen piirre oli, ettei yhteiskunnan rakenteellisia jännitteitä enää pystytty käsittelemään rakentavasti vallitsevan yhteiskuntamallin puitteissa.
Risto Heiskala (2006, 14) toteaa Suomen osalta, ettei kriisi sinänsä riitä yksin selittämään näin mittavaa muutosta; kriisi synnyttää hänen mukaansa vain kaaosta. Kaaos voidaan hallita, mikäli vanha yhteiskuntamalli pystytään onnistuneesti korvaaman uudella. Heiskalan mukaan tämä onnistui. Myös tilannetekijöillä on suotuisa vaikutus onnistumiseen; 1990-luvun massiivinen talouslama levitti kriisitietoisuuden laaja-alaisesti eri kansalaispiireihin ja motivoi uudistuksiin, jotka onnistuessaan edelleen vähensivät muutosvastarintaa.
Taloudellisen kriisin keskeinen piirre oli stagflaatio; samaan aikaan vallitseva inflaation kiihtyminen ja korkea työttömyys. Tätä yhdistelmää pidettiin aiemmin mahdottomana. Kriisissä toteutuneen inflaation hyödyt valuivat lisääntyvän kansainvälistymisen kautta ulkomaille kotimaisen kulutuksen sijaan. Talouden kansainvälistyminen onkin keskeinen syy keynesiläisen talousmallin haaksirikkoon, kun ristiriitojen säätely ja taloudellinen vaihto vaativat entistä enemmän ylikansallista toimintatapaa.
Teollisen kauden fordistiset mallit hajosivat ja yritykset laajensivat sekä tuotantoaan että rahoitustaan ulkomaisiin kohteisiin. Myös veroparatiisien merkitys kasvoi ja ne nakersivat kasvun ja hyvinvoinnin positiivisia linkityksiä. Fordismin hajoaminen ei Jessopin (2002) mukaan rajoittunut pelkästään teollisen tuotannon alueella, vaan kosketti myös palvelusektoria. Talouden paineet alenevien voittojen vuoksi kohdistuivat myös sosiaaliturvan etuuksiin, joiden laajuutta alettiin yrityksissä katsoa karsaasti.
Edellisessä luvussa jo tarkastellusta työttömyyden standardiselityksestä tuli vallitseva totuus pääomapiireissä. Sen mukaan rakennetyöttömyys johtuu työmarkkinoiden jäykkyyksistä ja sosiaaliturvan runsaudesta; tarvitaan rakenneuudistuksia, joustoja ja sosiaaliturvan, erityisesti työttömyysturvan leikkauksia talouskasvun edellytysten vahvistamiseksi. Nämä vaateet tunnistetaan hyvin suomalaisessa poliittisessa keskustelussa tänäkin päivänä, vaikka fordismi on taakse jäänyttä elämää.
Vaikka harjoitetun politiikan sisältöä ei ole aiheellista johtaa suoraviivaisesti taloustieteen teorioista, teoriat ovat tarjonneet poliitikoille välineitä suurten linjojen määrittelyyn. Tässä mielessä suomalainen hyvinvointipolitiikka oli 1990-luvulle asti keynesiläistä, joskin pohjoismaisin painotuksin.
Valtion rooli hyvinvointipolitiikan rahoittajana ja laajentajana oli keskeinen, ja politiikan perustelu noudatti suurissa linjoissa Keynesin talousteoreetikkona muotoilemia poliittisia painotuksia. Valtio ei tuolloinkaan yksin määrittänyt hyvinvointipolitiikan talouden suuntaa, vaan sen keskeisiä yhteistyökumppaneita olivat kunnat. Verotusoikeutensa ansiosta kunnilla on ollut jossain määrin omaa taloudellista liikkumavaraa palvelutuotantonsa kehittämisessä ja toteuttamisessa.
Valtio kuitenkin rahoitti Suomessa pääosan kuntien keskeisistä hyvinvointipoliittisista tehtävistä, erityisesti koulutus-, terveys ja sosiaalipalveluista. Yhdessä ne muodostivat jo tuolloin valtion talouden suurimman menoerän. Kiinnostavaa on, että edelleenkään, yhteiskuntamallin jo vaihduttua, valtion rahoitusosuus sosiaali- ja terveysmenoista ei ole olennaisesti vähentynyt.
Jos lamoista ja taantumista selviytymisellä tarkoitetaan kansalaisten kohtuullista toimeentuloa tai heikon toimeentulon paranemista, voidaan todeta, että osa väestöstä ei kärsi talouden laskusuhdanteista millään tavalla ja osa myös hyötyy niistä.
Vaikeinta selviytyminen on niillä, joiden tulonmuodostus riippuu valtion ja kuntien tulonsiirroista ja subventioista. Vuonna 2020 levinnyt koronapandemia on laukaissut taloudellisia kehityskulkuja, jotka ennakoivat Suomeenkin taloudellisesti haasteellisia aikoja erityisesti lapsiperheiden ja eläkeläisten näkökulmasta.
Vaikka eurooppalaisessa talouspolitiikassa onkin otettu uudelleen käyttöön joitakin Keynesiläisiä instrumentteja, joiden myötä valtion vahva rooli taloudessa hyväksytään kriisinhallintakeinona, talousliberalismia ei ole suinkaan hylätty. Toisin kuin esimerkiksi toisen maailmansodan jälkeen, valtio-ohjaus ei ole merkinnyt sosiaalipolitiikan laajentamista. Pikemminkin voidaan olettaa tulonsiirtojen karsimisen ja palvelusektorin rationalisoinnin jatkuvan entiseen malliin, ja saavan lisäpontta myös globaalista talouskilpailusta.
Lamat ovat merkinneet usein sekä kansainvälisesti että Suomessa kansalaislähtöisyyden ja omatoimisuuden nousua myös myönteisessä merkityksessä, ei vain valtion ja markkinoiden hyvinvointipoliittisten tehtävien epäonnistumisen seurauksena. Suomessa kansalaislähtöisen sosiaalipolitiikan vahvistuminen tarkoittaa mm. järjestöjen roolin vahvistumista. Tämä nostaa esiin yhteisötalouden laajempana liikkeenä osuuskuntien, säätiöiden, keskinäisten yhtiöiden, järjestöjen ja yhdistysten lisäksi. Kansainvälisesti arvioiden asemamme tällä sektorilla kuitenkin kaipaa kohennusta.
Sosiologi Pertti Alasuutari (2004) on arvioinut kilpailutalouden muutosta 2000-luvun Suomessa. Hänen mukaansa institutionaaliselta kannalta (julkishallinto) tässä on ollut kyse siitä, että monilla hallinnon sektoreilla on kilpailutalouden myötä siirrytty julkishallinnon resurssiohjauksesta markkinaohjaukseen. Kyse on siis ennen muuta valtion ja markkinoiden uudenlaisesta konstellaatiosta yhteiskunnassa.
Valtion ja kuntien byrokraattisen hallintokoneiston keskeinen rooli kehityksen suunnan määrääjänä on pienentynyt. Tilalle on tullut markkinaehtoinen ohjausjärjestelmä, jossa todellisilla tai kvasimarkkinoilla ja niiden toimintaa tehostamaan pyrkivällä kilpailulainsäädännöllä on entistä merkittävämpi asema verrattuna julkisen vallan säätelyyn.
Valtion hallinnon osana olleita laitoksia on liikelaitostettu, yhtiöitetty ja yksityistetty, ja sama kehityslinja on nähtävissä kuntien asemassa suhteessa valtioon ja markkinoihin. Kunnat ovat sote-uudistuksen myötä kutistumassa ja väistymässä hyvinvointipolitiikan ydinalueilta: terveydenhoidosta ja sosiaalipalvelusta.
Samaan aikaan kun julkisia laitoksia on liikelaitostettu, on myös toteutettu hallinnollinen muutos, jossa valtion kehittämiskeskukset tuottavat ja markkinoivat erilaisia kehittämis-, arviointi- ja tietopalveluja. Samalla normiohjaus on siirretty asianomaisiin ministeriöihin. Valtiotakin johdetaan kuin yritystä. (Alasuutari 2004.)
Keynesiläisen hyvinvointivaltion kriisin syinä on tuotu esiin kansainvälisessä keskustelussa väestörakenteen muutokset, lääketieteen kehitys ja sen sovellutusten, kuten lääkkeiden kasvaneet kustannukset, koulutuksen keston kasvu, hallitsematon muuttoliike (toisaalta maahanmuuttajat ovat työvoimana resurssi ja osittaisratkaisu työvoimapulaan) ja ydinperheiden hajoaminen, joka tuottaa yksinhuoltajatalouksia sekä digitalisaatio, joka edesauttaa kansainvälistä vaihtoa ja tukee hallinnon reformeja.
Monet edellä mainituista muutostrendeistä ovat kasvattaneet hyvinvointivaltioiden kustannuksia kestämättömiksi, mistä julkisen talouden budjettivajeet ja yhä kasvavat velkataakat viestivät. Sekä julkinen talous että yksityistaloudet ovat tänä päivänä velkaisempia kuin koskaan aikaisemmin.
Suomen tilanteen erityispiirteitä ovat Raija Julkusen (2006) mukaan olleet talouskasvun hitaus ja epävarmuus, omistajavetoinen globaali kapitalismi (yritys- ja omaisuustulojen suosiminen, palkkahillintä työllisyyden tukena sekä verokilpailu), markkinakuri (julkisen talouden tasapaino), julkisen talouden kestävyystavoite (väestörakenteen muutokseen varautuminen) ja valtiovarainministeriön institutionaalinen valta (talous- ja rahaliiton tukemana) sekä ekonometriset kasvu- ja työllisyysmallit (julkisten menojen pienentäminen ruokkii kasvua ja työllisyyttä).
Myös kansalaisen asema on Suomessa muuttunut: yhteiskunta kontrolloi, aktivoi ja velvoittaa entistä enemmän ja vaatii etuuksien vastineeksi työtä ja aktiivisuutta, ennen kaikkea työmarkkinoilla. Sosiaaliturvan etuuksien käytöstä on tehty palkkatyösuhteen kaltaista ja pyritty lisäämään vastikkeellisuutta. (Julkunen 2006.)
Keskeisiä haasteita ovat noista päivistä lähtien olleet globalisoituvaan talouteen liittyvät ongelmat, kuten massatyöttömyys, köyhyys, eriarvoisuus ja toisaalta julkisen talouden kasvu. Nämä ovat suurelta osin seurausta edellä mainituista hyvinvointivaltion tukijärjestelmille koituneista ongelmista.
Suomessa tapahtui 1990-luvun puolessa välissä sosiaalipoliittisen ajattelun paradigmaattinen muutos, jonka myötä suhtautuminen muuttui perus- ja vähimmäisturvan tehtäviin, laajuuteen ja myöntämisperusteisiin, sekä näiden tukien varassa eläviin ihmisiin. Siirryttiin kilpailutalouteen ja sosiaaliturvan etuuksia alettiin arvioida työmarkkinoiden toimivuuden kannalta. Yleinen arvio oli, ettei “vastikkeettomiin” etuuksiin, saati tukeen ilman tuensaajan aktiivista pyrkimystä osallistua palkkatyön yhteiskuntaan, ole enää varaa.
Uuden sosiaaliturva-ajattelun kohteena ovat siitä lähtien olleet työmarkkinoiden rajapinnassa olevat: pitkäaikaistyöttömät, pätkätyöläiset, maahanmuuttajat, nuoret ja vaikkapa kotiäidit. Erityisen mielenkiinnon kohteena ovat olleet pitkäaikaistyöttömät, joista on tullut nyky-yhteiskunnan laaja ja pysyväisluonteinen marginaaliryhmä, joka pitäisi aktivoida takaisin työyhteiskuntaan.
Työmarkkinoiden marginaalissa olevien ryhmien parantamiseen on haettu useissa Euroopan maissa lääkitystä mittavilla sosiaaliturvan ja työmarkkinapolitiikan reformeilla. Niiden sisältönä on ollut monenlainen työttömien ja muiden heikossa asemassa olevin ryhmien aktivointi ja sosiaaliturvan uudelleen järjestely. Näitä uudistuksia on toteutettu mm. Tanskassa (ns. Tanskan malli), Saksassa (ns. Harz-reformi) ja Isossa-Britanniassa (ns. Universal Credit -reformi).
Uudistuksissa on kontekstista riippuen ollut vaihtelua siinä, mihin reformin painopiste on asetettu. Tanskassa on korostettu työmarkkinapolitiikkaa, kun taas Isossa-Britanniassa painopiste on ollut sosiaaliturvassa, sen saamisen ehdoissa, etuusjärjestelmän tehokkuudessa ja etuuksien saajien kontrollissa. Tuloksia on mitattu ennen kaikkea työttömyysasteella, jota onkin onnistuttu näissä maissa pitämään Suomea matalammalla tasolla. Tämä on ilmeisesti osin juuri reformien ansiosta, vaikka asiaa onkin ollut hankala näyttää tarkasti toteen.
Suomi jakaa yleiseurooppalaiset ongelmat. Meillä on pysyväisluonteista pitkäaikaistyöttömyyttä (ns. rakennetyöttömyys), laaja-alaisesti köyhyyttä sekä huonosti työmarkkinoille integroitunut, kasvava maahanmuuttajaväestö. Samaan aikaan sosiaaliturvamme on hajanainen, paikoin tehoton, eriarvoisuutta ruokkiva ja kustannuksiltaan kestämätön, mistä kertoo valtiontalouden alijäämä ja kasvava velkataakka.
Ongelmat on laajasti tiedostettu ja niihin on tartuttu, mutta sosiaaliturvaan ei ole yrityksistä huolimatta saatu aikaan peräänkuulutettua ja tarpeelliseksi koettua kokonaisuudistusta (ns. SATA-työryhmä). Osittaisuudistuksia on tehty sosiaaliturvan kentässä useita laaja-alaisiakin, kuten vuosien 2005 ja 2017 eläkereformit.
Suoraan etuuksien saajien tilanteeseen vaikuttavana tekijänä ja valtiontalouden kustannusten lähteenä sosiaali- ja terveyspalvelu-uudistus ei ennakoi hyvää toimeentulojärjestelmän uudistamiselle. Suomen tautiin voidaan siten eurooppalaisessa vertailussa liittää ongelmien lisäksi kyvyttömyys vastata niihin riittävän laaja-alaisesti.